（一）我国存量体育场地相关数据概况

据第六次全国体育场地普查数据公报显示，截至2013年12月31日，全国共有体育场地169.46万个，用地面积39.82亿平方米，建筑面积2.59亿平方米，场地面积19.92亿平方米。其中，室内体育场地16.91万个，场地面积0.62亿平方米；室外体育场地152.55万个，场地面积19.30亿平方米。以2013年末全国大陆总人口13.61亿人计算，平均每万人拥有体育场地12.45个，人均体育场地面积1.46平方米。

对比第五次全国体育场地普查（截至2003年12月31日），全国体育场地数量增加84.45万个，用地面积增加17.32亿平方米，建筑面积增加1.84亿平方米，场地面积增加6.62亿平方米；人均场地面积增加0.43平方米，每万人拥有体育场地数增加5.87个。

表：我国体育场地主要指标十年发展变化情况

由上表可看出，十年来我国的体育场地总数量已翻倍，人均体育场地面积也增长约4成，可见我国体育场地总数量和人均场地面积这两个关键指标都有较大的增长，我国现存体育设施存量较大。

（二）我国存量体育设施面临的困境

从BT到BOT，我国近百万数量的体育场馆一直在地皮、投资和运营三个方面摇摆。这其中绕不过的门槛，就是作为体育场馆的建设用地所有者——当地政府。在多种合作模式兴起之前，国内体育场馆的兴建一直沿用“政府招标-政府运营”的传统模式。小如一个社区的街道体育活动室，大到诸如“鸟巢”“水立方”这样级别的城市地标性综合体育场。随着全民健身热潮的兴起，这种模式下的弊端不断被社会舆论所诟病，其主要体现在以下四个方面：

1、体育设施利用率不高，运营效率低下。

数据显示，我国存量体育设施普遍存在接待率较低、服务水平不高等问题。因此，除了增加场地的开放度外，如何提高已开放场地的利用率和服务水平，是盘活“存量”体育设施的重要方面。

2、公共场馆亏损居多，政府债务负担重。

我国多数中大型体育场馆采取事业单位企业化运营，建设由政府投入，大型改造靠政府财政事业费拨款，然而由于后期运营困难多处于亏损状态，由财政实行差额补助。此外，当前国内高品质、有影响力的成熟的商业赛事也比较缺乏，而且体育场馆申办国际性赛事的费用较高，需要支付高额的转播费，也使场馆难以引入可持续运营和培育的赛事品牌，多数靠政府财政勉强维持运营。

3、场馆经营风险较大，专业运营商不青睐。

大量亟待盘活的存量体育设施，缺乏健全的风险防控体系和良好的运营能力，这些制约性因素已成为存量体育设施发展PPP模式的瓶颈。较大的经营风险也使得体育设施面临各种经营挑战，因此难以受到以盈利为主要目的的社会资本的青睐。此外，我国大部分大型体育场馆和全民健身中心维护成本较高，容易出现亏损，这也是社会资本望而却步的原因之一。

4、长期性观念错误，职责不清。

我国现在的体育设施管理者仍然把体育设施的服务职能置于经营功能之上，在体育设施的运行过程中着重强调“管理”的作用，忽视经营对体育设施延续的重要性。然而，在市场经济条件下，体育设施作为一种国有资产，它的首要职能是经营，只有经营好了才能更好地为社会服务。如果一味地强调体育设施的服务职能，势必造成它们在资产消耗的过程中缺乏必要的资金注入，结果只能维持在低资产水平下运行。目前，体育设施普遍存在的场地条件差、设备老化、技术装备水平低等现象，就是过分强调服务职能而忽视经营职能的做法造成的。

体育设施是体育事业和体育产业发展的重要物质基础，目前我国绝大多数的体育设施都是以地方政府负责投资、建设和运营。因此，不断深化体育设施建设运营的投融资体制改革，形成稳定、多渠道的投融资资金供给结构，积极引入成熟的专业体育运营商对存量项目进行升级改造和营运是当前我国体育设施建设、运营中迫切需要解决的重大问题。随着我国在基础设施和公共服务领域正大力推进PPP模式，因此在城市体育设施领域推进PPP模式也成为当务之急。

（一）政策支持

1、鼓励体育设施采用PPP模式运作

2014年10月，随着《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号）颁发，体育产业已经成为近三年炙手可热的话题，PPP也成为当下备受关注的一种商业模式和合作模式。紧接着2015年5月国务院42号文件颁发后，民间资本投资热情日益高涨，以政府主导，社会力量参与为特征的PPP模式，在体育场馆的建设和运营中发挥越来越重要的作用。2016年7月颁布的《体育产业发展“十三五”规划》则明确提出支持社会资本以PPP模式进入体育产业，进一步坚定了国家打破体育产业固有投融资模式的决心。而2017年1月，国家发展改革委联合体育总局印发《“十三五”公共体育普及工程实施方案的通知》（下文简称《通知》），《通知》不仅鼓励社会资本采用 PPP、公建民营等方式建设全民健身中心项目，此外还明确了对于采用PPP方式建设的具体补助标准。至此，我国体育设施的PPP运作开始进入一个新的阶段。

2、鼓励存量项目转PPP模式运作

2017年7月5日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议。会议提出，要在放宽社会领域投资方面取得新突破，政府要拿出更多优质资产，通过政府与社会资本合作模式引入各类投资，回收的资金继续用于新的基础设施和公用事业建设，实现良性循环。

2017年7月7日，国家发改委公开颁布《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产的通知》（简称“1226号文件”），是为了贯彻落实李克强总理在7月5日国务院常务会议上发出的指示精神。文件提出，鼓励通过PPP模式盘活基础设施存量资产，拓宽基础设施建设资金来源，减轻地方政府债务负担，同时化解民营企业融资能力不足问题，更好地吸引民间资本进入基础设施领域，丰富民营企业投资方式。文件提出，要积极推广PPP模式来盘活存量基础设施项目，对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、转让-拥有-运营（TOO）、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。由此可看出国务院继续加大投融资体制改革的务实态度和坚强决心，同时也更加明确地提出了要放宽社会领域投资、激发市场活力，给了外界一个确定的政策和立法的预期。

（二）行业特性

目前我国的体育设施大多数都是由政府负责投资、融资、建设及运营，属于公益性资产，因此从行业本质上适用于PPP模式操作。

1、多数体育设施通常本身即具备一定的可经营性，若在充分挖掘社会需求的前提下对其进行改造和扩建，丰富其盈利来源，使其具备更好的营利性，便能够产生比较稳定的现金流。

2、城市体育设施采取PPP模式能够有效减少政府财政压力，化解政府债务。如若将具备条件的政府存量体育设施项目转型为PPP项目，引入社会资本参与改造和运营，可以把原来的政府性债务转换为非政府性债务，可以腾出资金用于重点民生项目建设。

3、我国体育产业的蓬勃发展已催生众多的专业运营商。一方面，由于政府下属机构运作体育设施存在专业和人才两方面的欠缺，因此也希望有专业的体育运营商来参与投资与运营；另一方面，随着我国体育产业的蓬勃发展，目前我国已催生了一批专业的体育运营商，因此不仅能在PPP项目进入采购环节实现充分竞争，更重要的是可在后期解决体育场馆后期运营管理难题。

（一）存量城市体育设施主要类型及运营建议

1、大中型体育场馆设施

大中型体育场馆设施通过PPP模式，专业运营商不仅可减轻政府财政负担，提升管理效率。也可使得体育设施更加市场化经营，实现利益最大化，促进体育事业及体育产业的发展。

2、体育休闲公园

体育休闲公园通过PPP模式，专业运营商可将生态景观与运动场地进行完美的融合，公园兼顾公园及体育运动双重功能，提高城市土地使用效率，服务人群广，社会效益大。

3、学校体育场地设施

我国有众多的学校体育场地设施，因此解决校园场馆的闲置问题是盘活体育场馆主体存量的关键。学校体育场地设施通过PPP模式，专业运营商可减缓政府财政压力，一次性满足辖区内所有学校体育场馆设施的需求，对辖区内需要改造升级的场地设施进行一次性升级，并组织专业的团队负责后期的维修、维护。

（二）存量体育设施PPP模式选择

理论上，存量基础设施及公共服务项目，根据项目特点和具体情况，可通过转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、转让—拥有—运营（TOO）、委托运营、股权合作等多种方式转型为PPP项目。而以上几种方式中，针对存量体育设施的特点，将主要通过转让―运营―移交（TOT）、改建―运营―移交（ROT）这两种PPP 运作模式来进行操作，因此本文接下来本文将重点解析TOT和ROT这两种模式。

1、存量体育设施TOT模式解析

TOT模式是一种通过转让现有资产以获得增量资金进行新建项目融资的新型融资方式，在这种模式下，首先私营企业用自有资金购买某项资产的全部或部分产权或经营权，然后，购买者对项目进行开发和建设，在约定的时间内通过对项目经营收回全部投资并取得合理的回报，特许期结束后，将所得到的产权或经营权无偿移交给原所有人。

（1）TOT之特许经营权转让

特许经营权转让的实质是资产的所有权与经营权分离，投资人取得资产的占有、使用、收益权，政府保留对资产的有限处置权，投资人通过经营资产获得收益。

社会资本方通过TOT模式，由社会资本方独资或与当地融资平台合资，承接当地政府已建成的基础设施资产的经营权（非产权）10-30年，并依照经营权评估的价格，一次性支付给地方政府。社会资本通过经营基础设施资产的现金流收回投资，若现金流不足，则由政府支付可行性缺口补助补足。

图1：基本交易结构

（2）TOT之资产/股权转让

资产/股权转让指政府向投资人出让一定比例、一定年限的资产权益，投资人作为公司的股东通过股权收益获得回报。资产/股权按照第三方评估的价格转让给项目公司，并授予项目公司特许经营权，负责项目的运营和设施维护，提供相应的服务并获得合理的回报。

图2：基本交易结构

此模式中有两点值得注意，其一是交易结构中资产/股权转让的价格是关键点，转让价格由实施机构聘请的第三方专业资产评估公司确定。特别需要指出的是，实际操作中通常很少会进行全部股权转让的操作，主要是体育设施项目原股东（国有资本）将项目一定比例（一般>50%）的股权转让给社会资本发方，然后原股东以剩余项目股权与中标社会资本组建特许经营公司；其二是直接资产转让的TOT模式和股权转让的TOT模式两种情况下的税负不同的问题，其中直接资产转让方式将涉及较多税费，而采用股权转让方式可以有效避免资产转让过程中的税费，其涉及的税费主要是印花税。

2、存量体育设施ROT模式解析

由于我国的体育设施通常为公益项目，一般由政府负责设计、建设及运营，因此项目通常没有考虑到后期的运营，导致项目建成后难以充分发挥场馆的经济效应和社会效应。因此社会资本组建特许经营项目公司后，通常会对项目进行改、扩建，丰富其盈利来源，使项目更加具备经营性，因此我国的存量体育设施转PPP模式运作会较为普遍地采取ROT这种操作模式。

ROT模式即在获得政府特许的基础上，投资者对已建陈旧的、过时的项目和设备进行改造更新，并在运营若干年后无偿转让给政府。采用ROT模式对体育场馆进行改造和运营主要强调三个方面：一是在ROT模式下，对体育场馆赛后再利用进行重新定位和规划；二是对既有场馆的改造；三是对改造规划后的体育场馆进行运营，可通过引进体育赛事和相关配套产业，达到“以赛养馆”的目的，不仅可以实现企业盈利，还能盘活场馆资源，带动周边区域协调发展。

图3：基本交易结构

（三）存量体育设施PPP操作关键点

1、存量债务转化问题。我国的体育设施以国有资产为主，如大中型体育场馆等项目背后股东众多且关系错综复杂。因此实施机构在与社会资本就存量项目所涉及的债务进行转移之前，需要理清项目产权关系，统一股东间的利益。项目转让需经债权人同意，且债务受让方需承担相关的附随债务，并办理相关手续。

2、国有资产的转让问题。向较于新建的BOT项目，存量项目需要增加经过产权交易所这样的程序性规定。在实际操作中，实施机构需要注意只有在满足《企业国有资产交易监督管理办法》中关于国有资产的转让的程序、方式等规定的前提下，才能真正盘活存量资产。

3、建立运营绩效考核机制。绩效考核的核心在于第三方评估，第三方评估是保障绩效考核公平公正的有效手段，绩效考核的公平公正是PPP项目实施绩效考核成功与否的关键。每年由管理部门对专业运营商进行绩效评估和公众满意度测评，并邀请有国际化场馆运营的机构做出第三方评估，将考核评估与奖励挂钩。

PPP模式的关键是满足社会资本对于投资回报的诉求，从当前市场判断，仅依靠体育设施本身的运营，难以实现企业正常的投资回报。因此要想吸引社会资本通过PPP模式参与存量体育设施改造和运营，必须丰富体育设施建设和运营的盈利渠道和模式。鉴于此，我认为可重点从以下四个方面进行落实：

（一）积极鼓励有条件的省市设立体育产业引导基金

建议由财政部、国家体育总局调整体育彩票公益金的使用方法和方向，投入引导资金，吸引合格投资机构作为共同发起人，发起设立专项投资于大众体育场馆建设、大众体育培训、竞赛活动及运动休闲等大众体育服务领域的PPP投资基金，并按照“市场化运营、专业化管理”的方式运作。场馆建成后运营工作交给专业化程度更高，管理水平更高的场馆管理团队，将商业化与公益性并行，发掘场馆的无形资产，发挥场馆剩余价值的同时满足群众健身娱乐需求。

（二）加强体育PPP项目奖补政策，激励优质社会资本积极参与

体育场馆的PPP模式应延伸至打造城市体育娱乐综合体，通过财政多种支持形式，推动社会资本参与体育文化、休闲、旅游、商业的综合开发与运营。体育PPP项目的建设是综合性、系统性的建设，建议除给予直接参与体育PPP项目的社会力量政策鼓励之外，还应面向围绕和服务于体育PPP项目建设的社会力量设立相应的奖励措施，以期激发市场热情，最大程度地保障体育PPP项目顺利、全面实施。

（三）引进专业化的大型体育场运营商

各地方政府应认真汲取“鸟巢”PPP模式失败的宝贵教训，“鸟巢”PPP模式的社会资本方中信联合体成员的主要优势在于融资和工程建设而非大型体育场馆的经营管理。这是“鸟巢”PPP模式失败的最根本原因，很大程度上也是“鸟巢”产生其他问题的根源。因此体育设施类PPP模式所选取的社会资本必须具备大型体育场馆专业化的运营管理经验。如果社会资本方本身不专业，不具备行业、技术、管理等方面的优势，缺乏相关行业领域投资建设和运营同类项目的经验，对优化设计方案等高度依赖专业经验的事项难以准确把握，对投资建设和运营维护成本的控制缺乏有效手段，对项目各种潜在风险难以有效识别并据此建立有效的风险分担机制，对提高项目的运营效率也就很难保障，对项目合理的投资回报就更加难以保障。

（四）以场馆为平台进行全产业链运营操作，深挖存量项目盈利潜力

对于我国目前数量较大的中小体育场馆而言，专业运营商应该对场馆平台进行全产业链运营操作。其主要从以下三个方面展开：1）竞赛表演产业驱动场馆运作。以场馆为平台，通过专业的市场化运作举办顶尖体育赛事和大型文艺演出，开拓商务赞助、商业广告、活动门票、电视及互联网转播和衍生产品经营等多元业务；2）场馆开放驱动健身推广。建议体育场馆常年开放，支持开展球类、游泳等大众健身运动，策划开展城市公益活动，驱动全民健身运动推广；3）配套升级驱动商业运营。根据场馆实际建设情况，引入酒店、餐饮、培训等服务与设施，完善场馆配套进行商业运营。

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